Bütçe Hakkı’nın anlamı ve tarihsel gelişimi

Geçtiğimiz Kasım ayının en önemli mali, iktisadi ve siyasal olaylarından birisi de hiç kuşkusuz TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda yapılan bütçe görüşmeleriydi. Yapılan bu görüşmeler sırasında yaşanan sert tartışmalar, konuşan milletvekillerine yöneltilen sataşmalar, iktidar ve muhalefet milletvekillerince birbirlerine yöneltilen hakaret ölçüsüne varan yakışıksız ithamlar ve hatta siyasi parti grupları arasında neredeyse kavgaya varabilecek derecede yaşanan itiş kalkışlar, yazılı ve görsel basınımızda ister istemez çok geniş bir yer buldu. Bütçe süreciyle ilgili olarak ortaya çıkan bu ilginç görüntüler, özellikle de dozu her geçen gün daha da artan sert söylemler, haliyle ilgili toplum kesimlerini de olumsuz bir şekilde etkiledi. Bu nedenle, konuya ilişkin olarak ilgili kamuoylarında yapılan tartışmaların da aynı şekilde sertleştiği gözlendi. Radyo ve televizyonlarımız da her yıl olduğu gibi bu yıl da yine bütçe görüşmelerini ele alan çeşitli tartışma programlarına yer verdiler. Yapılan bu programları izleyen bazılarımız ise; güncel olması nedeniyle medyamızda son günlerde sıklıkla dile getirilen; büyük olasılıkla daha önce hiç bilmediğimiz, ancak bu tartışmalar nedeniyle yeni yeni işitmeye başladığımız “bütçe, kesin hesap kanunu, bütçe yapma süreci, bütçe ilkeleri, bütçe hakkı ve bütçe görüşmeleri” gibi teknik terimleri öğrenme çabası içerisine girdiler. Konuya ilgi duyanlar ayrıca, bütçe nedir, neden ve niçin yapılmaktadır? Bütçe hakkı nedir? Ya da TBMM’deki ateşli bütçe tartışmalarının yurttaş açısından herhangi bir anlamı, toplumda herhangi bir karşılığı var mıdır? Gibi, bütçe sürecine ilişkin olarak ortaya atılan çeşitli soruların yanıtlarını aramaya başladılar. Ortaya atılan bu ve benzeri soruların yanıtlarını açıklama işine koyulmadan önce, hemen başta söylememiz gerekirse bütçe konusu; birtakım kulaktan dolma bilgilerle öyle hemencecik geçiştirilecek sıradan ve basit bir konu değildir. Ciltler dolusu kitaplarla dahi anlatılamayacak kadar geniş ve derin bir konudur. Öncelikle ve önemle altını çizmemiz gerekir ki, merkezi hükümet bütçesi, bir ülkenin demokratik bir ülke olup olmamasıyla, gelişmişlik düzeyiyle, ekonomik refahı ve kalkınmışlığıyla doğrudan doğruya ve çok yakından ilişkili bir konudur. Tarihsel süreçte demokrasi düşüncesinin ortaya çıkması da bütçe ve bütçe hakkı için verilen mücadelelerle bağlantılıdır. Uygarlık tarihinde verilen demokrasi ve özgürlükler mücadelesinde ilk olarak İngiltere’de 15 Haziran 1215’te Kral Yurtsuz John’ a karşı kazanılan savaştan sonra, derebeylerin krala karşı birlikte cephe alarak imzalattıkları Büyük Özgürlük Fermanı’nda; “Kraliyet meclisi olan Magnum Concilium’un rıza ve muvafakatı olmaksızın vergi toplanamaz.” İlkesinin yer almasını sağladılar. Bu amaçlarla imzalanan Magna Carta’nın temel mantığı; “madem ki, kralın yaptığı tamamen keyfi, akıl dışı, ölçüsüz ve savurganca harcamaların parasını verdiğimiz vergilerle bizler ödüyoruz; o halde kral, bazı yönetsel kararlar alırken, bu kararların alınmasına katılmaya ve sonuçlarını denetlemeye bizlerin de hakkı vardır.” Prensip ve yaklaşımına dayanmaktadır. “Magna Carta Libertatum” yani Büyük özgürlük Fermanı ile ortaya çıkan “temsilsiz vergi olmayacağı” ilkesi zamanla çağdaş Anayasalardaki yerini alarak demokratik yönetimlerin gelişmesi sonucunu doğurmuştur. Halka hesap verme anlayışının gelişmesiyle birlikte, ölçülü, açık, şeffaf ve denetlenebilir bütçelerin yapılması uygulamaları da yaygınlaşmaya başlamıştır. Esasen Latince kökenli bir isim olan Bütçe sözcüğü; Latincedeki Bulga sözcüğünden gelmektedir. Oradan Fransızcaya telaffuz edildiği biçimiyle Bouge veya Bougette sözcüğü olarak geçmiştir. Bu sözcük Fransızcada “deri çanta” anlamına gelmektedir. Fransızcadan İngilizceye Budge veya Budget şeklinde geçen bu sözcüğe İngilizler özel bir anlam yüklemişlerdir. XVIII inci yüzyılda İngiltere’de parlâmento toplantılarının sonuna doğru Avam Kamarası tahsisatları kabul edileceği sırada Maliye Bakanı, içerisinde kanun projesi bulunan bir çantayı törenle açmakta ve bu eylem “para çantasının açılması” diye ifade edilmekteydi. Bu çanta içerisinde parşömen kâğıdı üzerine tahsisat miktarları yazılmış bir belge bulunmakta idi. Bu çanta ve belge, İngiliz İmparatorluğunun hazinesini temsil etmekteydi. Zamanla, Maliye Bakanı tarafından hazırlanan bütçe kanunu projelerine Budget yani bütçe denmeye başlanmıştır. Osmanlı İmparatorluğunda bütçe sözcüğü ilk kez tanzimattan sonra 1855 yılında çıkartılan Bütçe Nizamnamesi’nde kullanılmıştır. Kamu yönetimi açısından yaşamsal derecede önemli işlevleri olan bütçeyi kısaca, “Devlet ve öteki kamu kişileri ile tüm kurum ve toplulukların belirli bir dönem içindeki gelir ve giderlerinin oranlama niceliklerini önceden saptayan, onaylayan ve bu işlemlerin yapılmasına izin veren yasa ya da karar” veya “Devletin, ilin ya da bir kuruluşun, bir aile ya da kişinin gelecekteki belirli bir süre için tasarladığı gelir ve giderlerini çeşit ve ayrıntılarıyla gösteren çizelge” şeklinde tanımlayabiliriz. Merkezi hükümet ya da yerel yönetim bütçeleri söz konusu olduğunda yurttaşların çok önemli Anayasal ve yasal bir hakkı olan “Bütçe hakkı” ise, çok kısa olarak “halkın seçtiği parlamentolar aracılığı ile kamu gelir ve giderlerini belirleme hakkı.” Şeklinde tanımlanabilir. Dünyada halkın haraç ödemekten vergi ödemeye geçişi, vergilerin nerelere harcandığını denetlemesi, bütçeye 'evet' veya 'hayır' demesi, binlerce yıllık demokrasi mücadelesinin bir sonucudur.  Bütçe hakkının gelişmesine İngiltere öncülük etmiştir. Büyük Özgürlük Şartı'nın imzalanması ve l688'de Haklar Bildirgesi'nin ilân edilmesi ile İngilizler bütçe hakkını elde eden ilk ulus olmuştur. Osmanlı İmparatorluğu'nda, ne yazık ki, batılı anlamda halkın yürüttüğü bir bütçe hakkı mücadelesi yapılmamıştır. O nedenle bizim toplumumuzda “Bütçe Hakkı” bilinci yeterince oluşmamıştır. 1876’da ilan edilen I. Meşrutiyet döneminde bazı önemli gelişmeler olmuşsa da savaşlar nedeniyle bütçelerin uygulanması gecikmiştir. Bizim kamu maliyesi tarihimizde çağdaş anlamdaki ilk bütçe hakkı 1924 Anayasası ile tanınmıştır. 2018 yılı bütçesine kadar bütçeler, hükümetler tarafından hazırlanmaktaydı ve halk adına TBMM tarafından denetlenmekteydi. Bütçenin yönetsel denetimi ise Meclis adına Sayıştay tarafından yapılmaktaydı. En önemlisi de bütçenin meclis tarafından kabul edilmemesi durumunda bunun hükümete karşı bir güvensizlik oyu anlamına gelmesi ve bütçesi onaylanmayan hükümetlerin düşmesiydi. 2018 Yılında uygulanmaya başlanan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile TBMM'deki görüşmelerde “güvenoyu” anlayışı kalkmış ve halkın bütçe hakkına sınırlama getirilmiştir. TBMM’de yapılan bütçe görüşmeleri, eğer halkın; klasik bir söyleyişle “tüyü bitmemiş yetim hakkı” olarak, bin bir zorluklarla ödediği vergilerin nasıl ve nereye harcandığının yasama denetimini doğru bir şekilde yapabilmesine olanak sağlayabiliyorsa ve halkın bütçe hakkını koruyabiliyorsa anlamlıdır. Yoksa burada yapılan konuşmalar, herhangi bir serbest kürsüde dile getirilen iyi niyetli dileklerden ve etkisiz bir söylemden öteye geçemez. Yeni bütçe mevzuatımız; merkezî yönetim bütçe kanun teklifini hazırlama ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasındaki koordinasyonu sağlama görevini Cumhurbaşkanlığı’na, bütçe kanunu teklifi ile kesin hesap kanunu teklifini görüşme ve kabul etme görevini ise TBMM’ye vermiştir. Bu nedenle 2025 yılı bütçe kanunu teklifi Cumhurbaşkanı Yardımcısı tarafından malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce 22 Ekim 2024 günü TBMM’ye sunulmuştur. Eski gelenekte Bütçenin TBMM’ye sunulması Maliye Bakanı tarafından ve savunulması ise Başbakan tarafından yapılmakta idi. Söz konusu bu uygulama Bütçe sunumunun ve savunmasının atanmış bir kişi tarafından yapılması yönünden eleştiri konusu yapılmaktadır. Mevcut uygulamada bütçe, komisyonlarda elli beş gün içinde görüşülüp kabul edilmekte ve daha sonra da Genel Kurulda görüşülüp malî yılbaşına kadar karara bağlanmaktadır. Bütçe görüşmeleri sırasında milletvekilleri Genel Kurulda gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamamaktadır. Öte yandan Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmesiyle birlikte 5018 sayılı Kanunda daha önce düzenlenen geçici bütçe uygulamasına ilişkin olarak Anayasa’ya da hüküm eklenmiştir. Buna göre bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı, geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacağı hükmüne yer verilmiştir. Bu hüküm bütçe hakkının uygulanmasına engel teşkil ettiği ve TBMM’deki görüşmeleri anlamsız kıldığı gerekçesiyle eleştirilmektedir. Mevcut mevzuatımıza göre, bizim ülkemizde Kasım Ayı adeta Bütçe Ayı haline gelmiştir. Şimdiki durumda, bütçenin Plan ve Bütçe Komisyonu’ndaki görüşmeleri tamamlanmıştır. 2025 Yılı Bütçesi’nin TBMM Genel Kurulu’nda görüşülmesine ise 09 Aralık 2024 Günü başlanacaktır. Bu görüşmeler 20 Aralık’a kadar sürecektir. 20 Aralık’ta Bütçe, TBMM Genel Kurulu’nda oylanarak kanunlaşacak ve 01 Ocak 2025 Günü ise yürürlüğe girecektir. 2025 yılı bütçesinde; bütçe giderleri 14 trilyon 731 milyar lira, bütçe gelirleri ise 12 trilyon 800 milyar lira olarak öngörülmektedir. Ayrıca 2025 yılı bütçesinin 1,9 trilyon lira açık vereceği tahmini yapılmaktadır. Sonuçta bütçe süreli bir yasadır ve bütçe yapmak Anayasal bir zorunluluktur. Ancak asıl önemli olan bütçe yapmaktan daha çok bütçe disiplinine uymaktır. Ne yazık ki son yıllarda bütçe disiplinine uyulmadığı için belirli bir süre geçtikten sonra ek bütçeler yapılması ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. Görünen odur ki Aralık ayı TBMM’de bütçe görüşmeleriyle geçecektir. Adı Bütçe görüşmeleri olmasına rağmen Meclis oturumlarında neredeyse bütçe hiç dile getirilmemekte, milletvekilleri tarafından fırsattan istifade seçmene selam niteliğinde bütçe dışındaki her şey konuşulmaktadır. Çünkü, bütçenin herhangi bir yaptırımı yoktur. Kabul edilmese dahi bütçe ödenekleri %15 arttırılarak yine de yürürlüğe girmektedir. Bu durum, bütçe gelenekleriyle ve ülkemiz gerçekleriyle bağdaşan bir durum değildir. Aslında, ülkemiz gerçeklerine ve ihtiyaçlarına uygun, toplumdaki bütçe tartışmalarını asgariye indiren ve en önemlisi de halkın bütçe hakkını gözeten bütçeler yapılabilmesi için 1961 Anayasası düzenine benzer Parlamenter demokratik bir düzene geçilmesi ihtiyacı, kendisini her geçen gün daha da çok hissettirmektedir.

MEÜ E. Öğr. Gör. Uzm. Celal TEZEL